錢塘江水工症候群
宋人沈括的《夢溪筆談》中講了一則故事:錢塘江的石堤經年受潮水衝擊而毀壞,杜偉長任轉運使時,有人建議從浙江稅場的東邊,修築一道半月形的堤防,以避開潮水。大家都認為這個建議可行,但有年邁的水工卻暗中告知其同事:「新堤築好後,每年就沒有水患,那我們豈不就沒頭路啦?」(移堤則歲無水患,吾等何所衣食?)於是眾人都附和他,反對此項建議。於是錢塘江每年潰堤的災害持續發生(水工們得以保住飯碗)。1
這則故事充分說明組織成員基於私益而阻礙公益的現象。組織在導入資訊系統或新技術時,類似情況尤為普遍。以下舉幾個在公務機關的實例:
公務機關多設有文書繕打人員(某些公務機關因繕打人員眾多,還設置「領班」,負責分派繕打公文),然現今公文函稿幾全然由承辦人員於電腦系統製作,首長決行後,承辦人員可自行清稿(稿轉函),經校對後發文即可,基本上已無設置繕打人員之必要。但實際上,繕打人員會一再強調其工作「重要性」,要求系統要有其角色(系統流程要經過繕打才能發文)。另承辦人員會覺得既有繕打人員,何以要由承辦人自行清稿?於是絕大部分公務機關現行公文系統的流程,於早先手寫時代並無二致。
公文稽催或管考這類作業,現今電腦系統幾可完全實踐,無任何技術難度(現在點外賣或是快遞宅配,那樣不是在網路上就能掌控進度?)基本上無需另設管考人員。但實務上,現行公文的管制稽催作業從未因為導入電腦系統有所簡化,反而是電腦系統得配合管考人員各種「想要郤不需要」的所謂需求,設計冗瑣繁複的流程(例如:要求承辦人員填報辦理進度,由稽催人員「研析審核」該公文流程之合理性,然後再列印表報……),於是電腦系統只能發揮「表單印刷機」的作用 ,就公文品質及時效,並無實益。這種現象就像《生存的12條法則》書中所說的:「許多官僚體系內部都有心胸狹窄的權威者,他們建立些不必要的規則和程序,只為展現和鞏固自己的權利」2,其性質與錢塘江水工一樣。
某公務機關就會計核銷及審核作業的流程改造及電子化已頗有成效,但審計部門卻要求:當會計憑證由被授權者核章時,在電腦系統上要顯示「代為決行」的字樣。按「代為決行」之作用,只是公務機關以紙本對外行文時,用以表明權責的戳記。持平而論,這種戳記有無存在之必要實待商榷,因為公文的效力不會因為決行人員而有所有差異。 就機關內部而言,某項事務由誰決行,自有相關授權規定(例如分層負責明細表),其權責均可溯源(不論紙本或電腦作業,或有否採用甲乙章方式3)。 其次,會計憑證與公文之性質亦有差異,憑證作業電子化後,原來在紙本之核章作業,改以電腦簽註,簽註者登入系統及操作時均有嚴謹程序,不論有否電子簽章輔助,其權責均難以「否認」,相關風險可能較紙本核章還小,何以還要特別在電腦上顯示「代為決行」的戳記?令人費解。審計單位的這種要求,某種程度上也可算是一種錢塘江水工症候群。
以上所舉的例子,主事者最常見的說詞是:「規定就是這樣作啊,我們是『依法行政』耶,如果電腦系統不能配合這種作法或流程,就是違反規定,誰要負這個責任啊?」在這種壓力下,負責推動電腦系統的單位,通常只能「龜縮」,然後整出一個「不像泥鰍不像鰻魚」的系統,效益大打折扣。
回頭再看一下《夢溪筆談》這則故事的後半段:「偉長不悟其計,費以巨萬,而江堤之害仍歲有之。」大意是說,錢偉長沒能察覺水工們的「詭計」,於是每年仍花費鉅資,照舊章行事,以致錢塘江仍年年發生潰堤災害。錢偉長真的沒能察覺水工們的詭計嗎? 或是他察覺了,但碍於現實,不敢堅持「作對的事」?是以水工們固然可鄙,但錢塘江堤得否整治,關鍵恐怕還是在錢偉長,不論他悟計與否。
隨著科技演進,傳統紙本作業時代的流程及作法,早就應該通盤檢討其必要性,重新思考設計契合電腦及網路技術特性的作法,也就是從「本質」上思考解決方案,而不是一昧追求「表象」的技術口號,徒務虛而不務實。現今公務機關普遍仍存在各種不同型態的錢塘江水工症候群,主管機關(上位者如錢偉長們)真的是「未悟其計」嗎?抑或是悟其計,但卻基於某些原因,只能因循苟且,作不了?或是不想作該作的事?
注釋及參考資料
沈括《夢溪筆談‧官政一》:「錢塘江石堤為洪濤所激,歲歲摧決。杜偉長為轉運使,人有獻說,自浙江稅場以東,移退數里為月堤,以避怒水。眾水工皆以為善,獨一老水工以為不然,密諭其黨:『移堤則歲無水患,吾等何所衣食?』眾人樂其利,乃從而和之。偉長不悟其計,費以巨萬,而江堤之害仍歲有之。」↩︎
喬登.彼得森(Jordan Peterson)著,劉思潔,何雪綾譯,《生存的12條法則:當代最具影響力的公共知識分子,對混亂生活開出的解方》大家出版,(2019) p.53↩︎
公務機關基於授權,部分人員會持有首長的職章;例如:假設局長為王○○,則副局長可能領有局長王○○(甲)的職章,而主任秘書可能領有局長王○○(乙)的職章。↩︎